范恒山：推进城乡协调发展的五大着力点

推进城乡协调发展的五大着力点

作者简介：范恒山，国家发展和改革委员会原副秘书长、教授。

　　党的十九大报告提出，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”从我国发展实际看，不平衡不充分的发展问题集中表现在城乡区域发展方面。而就城乡区域发展看，其差距是区域发展差距的主要表现形式，因而城乡协调发展在很大程度上决定着区域协调发展，促进区域协调发展必须大力促进城乡协调发展。进一步说，就城乡差别看，我国人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾在乡村最为突出。经过数十年的努力，广大农村得到了长足的发展，绝大部分农民摆脱了贫困，但农村发展仍然薄弱。全面建成小康社会和全面建设社会主义现代化强国，最艰巨、最繁重的任务仍在农村。其核心要求是使农村走向富裕、农民得到幸福、农村实现现代化，即“乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现”。囿于自然条件、现实基础、体制机制等因素，解决农村发展问题、实现乡村振兴的目标，仅靠农村自身是难以做到的，在现实条件下急需城市施以援手，并进一步推进城乡协调融合。从某种意义上说，解决农村发展问题的主要动能来自于城市。必须基于这个认识处理好城乡关系、推进城乡协调发展。在具体方略上，应紧紧围绕“人、地、统、同、融”五个字下功夫，做到多管齐下、多策并举。

一、人

    实现乡村全面振兴，一个关键的举措就是要尽可能地把更多的农村剩余劳动力和人口转移到城市，实现农民到市民的转变。要富裕农民，必须减少农村剩余劳动力，促进农村人口转移。一方面，减少农村剩余劳动力可以提高农村人均占有生产资料的比重，从而提高农民人均收入水平；另一方面，减少农村剩余劳动力可以促进农业规模化，为实行先进的生产组织模式和经营方式创造条件。改革开放以来，我国已有超过2.8亿农村人口进入城市。近年来，农业转移人口市民化也取得重大进展，已有9000多万农村居民转变为城镇居民。通过这种流动，城乡人口格局不断调整，城市化进程加快。到2018年底，我国城镇常住人口超过8亿人，城镇化率达到59.58%。进城务工农民收入显著高于当地农村务农收入，而进城务工农民获取的工资性收入很大一部分流回了农村，进一步促进农村收入水平的提高。总之，农业转移人口无论是进城务工还是农民市民化，都有利于加快农村发展、振兴乡村经济。

　　基于此，要继续围绕“人”做文章，采取更加有力有效的手段推动农村人口向城镇转移。一是深化户籍制度改革，消除农村人口进入城市的制度障碍。《2019年新型城镇化建设重点任务》提出，100万以下人口规模的中小城市和小城镇已取消落户限制，在此基础上，应进一步深化改革，全面取消城区常住人口在300万以下城市的落户限制；城区常住人口达到300万～500万的大城市也要创造全面放开条件，并取消重点群体落户限制；超大特大城市要调整完善积分落户政策，更加积极地促进农业转移人口落户。这些任务目标明确且指引性强，各地方政府应大力贯彻落实。此外，可以考虑在大城市、超大特大城市建立准户籍制度，为已在城镇居住、工作的农村进城务工人员在正式落户前提供过渡性的制度安排。二是改善城市管理和服务，为农民自由进城务工、居住提供有利条件。城市既是农民接受现代新观念、新思想的重要场所，又是农民获取更高收入的关键平台，还是农民承担推进城镇化发展重要角色的主要载体。农民不仅依赖、借助城市发展提升自身价值，也通过自身的辛苦劳动和创造性工作支持、推动城市的发展。要认识农民进城的重要性，并进一步采取务实的政策措施，在统筹规划和平衡结构的基础上，支持和推动农民进城就业、居住，并创造有助于农业人口转移的环境。三是全面破除有失公平的限制性体制机制，推进未落户常住人口基本公共服务全覆盖。按照同等待遇的要求，向农村进入城镇的常住人口提供与市民一致的就业、教育、医疗、社会保障等基本公共服务，并通过数字化体系建设，切实提高农村进城常住人口公共服务的及时性、精准度和便利化。

　　二、地

　　乡村全面振兴不仅要解决人的问题，还要解决物的问题。农村最重要的资源是土地，所以解决物的问题，从根本上说是要解决地的问题，即充分发挥“地”的价值和作用。在社会主义市场经济体制下，地之价值的充分体现和作用的有效发挥是推动实现农民富裕和农村现代化发展的关键路径。而对于“三农”而言，过去数十年来，农村土地基于市场经济发展的价值和作用体现得十分有限，更多的是集中在地力的涵养和开发上。推进城乡协调发展，必须把充分发挥“地”的价值和作用放在突出位置上。

　　搞活“地”，要加快推行农地“三权”分置制度。党的十九大报告提出,“巩固和完善农村基本经营制度,深化农村土地制度改革,完善承包地‘三权’分置制度。”土地所有权、承包权、经营权“三权”分置制度是继家庭联产承包责任制后的又一次重大制度创新。农村改革初始所实施的家庭联产承包责任制，重点是激发个人或家庭的积极性，而对更好发挥物的价值和作用，如实施土地规模经营、优化现代技术应用等仍存在障碍。“三权”分置制度改革不仅促进了个体的人到集合的人的转变，提高了“人”的层次和能量，而且有利于促进物的价值提升和作用有效发挥，特别是“地”的价值和作用，为推行规模经营创造了条件。在此基础上，城市优势经营主体、现代组织与经营方式和先进技术及工具就能够通过多种渠道进入农村，为乡村振兴提供多层次的主体支持。在这种现代化大生产体系中，农民不仅能通过土地进行资本经营，提高收入水平，还能够加深了解新型生产经营模式，提升农业生产能力与经营管理能力。适应农村人口大量向城镇转移的情势，应在扎实做好农村土地确权登记颁证工作、坚持最严格的耕地保护制度等前提下，运用好农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，通过“三权”分置，发展农业规模经营，实行现代化生产模式，推动农村农业现代化建设。

　　搞活“地”，核心是要搞活农村土地市场。特别是打通城乡土地市场，使农村集体经营性建设用地能够自主出让、租赁、入股，与国有土地同等入市、同权同价。一直以来，农村土地都是被无偿征用或低偿购买的，尽管在市场经济改革中，国家明确提出要建立城乡一体的土地市场，但迄今为止城市和农村土地市场仍处于分割状态。城市土地已高度市场化，而农村土地仍处于无偿调拨或低偿征用阶段。土地资源是推动农村农民致富的关键要素。打通城乡土地市场，不仅能缓解土地市场的供需矛盾，抑制农村“小官大贪”等寻租行为，更重要的是能够提升农村土地资源利用效率，推动农村振兴发展。具体应从规范农村土地征收制度和促进农村土地市场化交易两方面着力。一是严格规范农村土地征收制度。大幅缩小征地范围，严格规范征地程序，为农村土地市场化提供基础条件。二是加快推动农村土地直接进入市场交易。在符合国土空间规划、用途管制和法律法规要求的前提下，促进农村集体经营性建设用地入市；依法依规将适宜的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。同时，建立健全农村土地市场化交易的法规体系，鼓励投资主体在农村依法依规开发土地。

三、统

　　过去数十年推行的农村经营体制，由于其利益的密切相关性，大大激发了农民自主开展生产经营的积极性与创造性，但从社会层面看，这种高度个性化的体制与行为，也呈现出了零散的特点。在农村人口大量向城市流动、生产要素配置需要在更大范围进行、规模经济和现代生产经营模式成为推进农村现代化发展需要的今天，统筹发展成为必然。并且区域协调发展必须注重统筹，统筹发展不仅是推进城乡协调发展的题中应有之义，也是实现协调发展的重要手段。当前，推进农村现代化建设、促进乡村振兴，要着力做好“统”的文章，重点从统一规划、统一建设、统一治理三个方面入手。

　　一是统一规划。从整体出发，考虑城市与乡村发展，一体联动制定发展规划，统筹谋划产业发展、基础设施建设、公共服务提升、资源能源配置和生态环境保护等主要方面的部署安排。通过统一规划，不仅对推动城乡协调发展形成强有力的正向约束，同时也促进美丽乡村与现代化城镇各具特色、完美结合、交相辉映的发展格局的形成和发展。目前，很多地区统一规划不足，老城区格局混乱、形象破败、人口杂居，安全隐患比比皆是，而农村住房单体面貌多为自主设计建立，既有高楼阔院，也有破旧老房子，整体形象不佳；还有很多地区由于发展过快导致城乡格局混乱，出现“城中村”等城市和农村界限划分不清，甚至相互夹杂的现象。此类状况充分体现城乡发展的统一规划能力有待提高。促进城乡协调发展，应高度重视城乡统一规划，而统一规划应把形成良好的城乡形象和优美的城乡格局放在突出位置。就目前而言，农村规划十分薄弱，应进一步将其作为重中之重。当然要注意的是，统筹城乡不是消灭农村，规划建设新农村也不是推倒重来、另起炉灶，更不是将农村都建设成为城市。农村的规划建设应因地制宜，立足乡土社会、凸显地域特色、承载田园乡愁，并充分体现现代文明，使农村真正成为“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的载体。二是统一建设。在规划的指导下，坚持因势利导和顺势而为相结合，基于城乡协调发展和一体联动的要求，以农村住房建设为主要内容，有计划、有步骤地推进新农村建设。统一建设不是政府包办建设，也不是千篇一律地按一个模式建设，而是要遵循相关规划、依照空间布局建设，不可恣意妄为、各行其是。住房美是乡村美和打造宜居环境的重要表现，应将农村住房建设放在重要位置。可考虑由政府组织专家团队根据自然风貌与地域特色等设计若干建筑方案，供农民兴建住房时选择使用。三是统一治理。城乡治理的重点是在农村，应把握共性、分清差别，分项对待、有效治理。对于农村而言，要超越传统的农业治理方式，适应城乡统筹的要求，以及城乡资源要素双向流动、农村土地制度创新、规模经济发展、美丽乡村建设等方面的需求，有效借鉴城市管理经验，推进农村治理。综合考虑工业化、城镇化和村庄自身发展方向，加快城乡产业融合发展、基础设施互联互通、公共服务共建共享，在形态上保留乡村风貌，在治理上体现现代化水平。

四、同

　　推进农村现代化、实现乡村振兴，非常关键的一个举措就是“同”。而所谓“同”，简单地说就是同权同则，即每一个社会成员都享有同等的发展权利和机会、商品交易和要素配置按照同样的规则进行，不因人而异、因区而别。同权同则是社会主义制度的本质要求，也是现代市场经济的内在规定，对于促进城乡协调发展极为重要。基于历史基础、客观条件和经济快速发展的需要逐渐形成的城乡二元体制一直延续到今天，二元体制的根本体现是农村居民和城市居民拥有不同的发展机会与公共权利，农村资源要素和城市资源要素实行不同的交易规则，城乡存在严重的发展不平等现象，核心的问题是对农村和农民的不平等对待——农产品被低价销售，农村土地被无偿征用或低偿购买，农民难以在城市自由落户，农村居民无法与城市居民享受均等化的基本公共服务。在市场经济快速发展、城镇化大力推进、农村现代化势所必然、实行乡村振兴十分紧迫的阶段，在我国目前已经积累了比较雄厚的物质技术基础的背景下，全面破除城乡二元结构、实现同权同则，不仅非常必要而且具备了充分条件。

　　要实现同权同则，应由浅入深、由易到难，从持续推进统一身份、同等授权、平等交换、强化监督、一体发展方面的改革入手。一是统一身份。取消农业人口和非农业人口的户口区别，以“居民”为称呼，实行统一的户籍管理，农民、工人等为职业名称。二是同等授权。通过国家法规和政策赋予农村居民在就业、创业、居住、流动方面与城市居民完全同等的权利。在具体操作层面，公共权利的实际赋予可以与农村居民城镇化、市民化的过程紧密结合起来。三是平等交换。从农产品到土地再到农村特种资源全面建立城乡平等交换机制，将农村资源要素全面纳入市场化轨道，依照市场规则进行交易。需要以特殊形式、特殊价格进行转让的，相应建立利益补偿机制。四是强化监督。建立强有力的保障机制和严格的标准体系，不断提高农村基本公共服务水平，逐步使农村居民享有与城市居民均等的基本公共服务。五是一体发展。按照城乡协调发展的要求一体化推进公共基础设施建设，包括一体推进道路、供水、供电、信息、广播电视、防洪或垃圾处理等设施，以及数字化基础设施和智慧社会的建设等。基于填平补齐的需要，当前要把建设和发展的重点放在乡村，加快推动乡村公共基础设施的建设和优化升级。

五、融

　　“融”即城乡要素的融合发展，而融合发展既是城乡协调发展的核心要求，也是促进乡村全面振兴的有效路径。在城乡分割的二元体制下，城乡要素不仅难以融合，而且是各行其道、渐行渐远。因为不平等而造成城市对农村的伤害、工业对农业的侵夺。“融”能够克服虹吸效应和掠夺行为，形成城乡互补、工农互促；“融”能够拓展新模式、开辟新空间，也能够形成新格局、实现高效应。随着城乡二元结构的逐步消除，要深入推进城乡各方面和各要素的融合发展。

　　坚持以同步推进乡村振兴战略和新型城镇化战略为导引与抓手，以城乡一体化发展为方向，以缩小城乡发展差距和城乡居民生活水平差距为目标推进融合发展，通过融合发展重塑城乡关系、形成新的城乡结构、展示优美城乡形象。根据现实基础和发展需要，当前要特别强化城乡要素配置、产业融合发展、“三农”与信息化技术有机结合、小城镇与农村融合发展和城市扶助作用五方面工作。一是推进城乡要素联动配置。在打破不平等规则和各种体制障碍的基础上，运用市场机制和经济手段，推动产品、资源、人才、技术、资金等在城乡间的自由流动和合理配置。二是推进农村一二三产业融合发展。这是培育新的产业形态、打造新的增长点、推进农业农村现代化的重要举措。要通过深化改革，推动城市各类优势主体进入农村，建立以城带乡、以工促农、以企兴村的机制，带动各类产业加快发展和融合创新，不断提高产业发展水平和附加值。要探索建立多元化的联结机制和承载平台，包括建立城乡信息沟通机制、共建产业园区和田园综合体等，实现城乡生产与消费的多层次对接。三是推进“三农”与信息化技术的有机结合。推进“互联网+农业”，强化重要农产品全产业链条的大数据建设或数字化转型，依托城市“大脑”或控制中枢推动建设高水平的农村智能基础设施和智慧管理系统。四是推进小城镇与农村的融合发展。小城镇毗邻农村、贴近农民、连接城乡、亦城亦乡，在某种程度上体现为一种城乡融合体。这些特点使小城镇能够在推动“三农”发展中担负起重要的支撑与引领作用。要把小城镇发展和农村发展紧密结合起来，一方面，进一步高质量推动小城镇发展，不仅使其成为容纳农民的第一场所和第一空间，也使其成为农民体验城市生活、感受城市文明的第一舞台和第一窗口；另一方面，依托小城镇及其相关机构，深化企业与农村农业的结合，促进先进生产与经营方式在农村的运用，强化先进技术对生产生活的支撑。五是强化城市对农村的支持扶助作用。在很长的时期里，从国家大局出发，农村为城市和工业的发展提供了大量廉价的土地、劳动力和农产品；在市场经济发展环境下，数以亿计的农村进城劳动力在较低回报的背景下，为城市的发展进步做出了重要贡献。城市应运用各种有效手段和方式支持与扶助农村，特别是支持与扶助贫困地区和农村贫困人群，推动他们一同走向富裕和幸福之路，这可以看作是一种特殊形式的城乡融合发展。

（原刊发于《经济纵横》2020年第2期）

责任编辑：金光敏

网络编辑：刘维刚